智通財經APP獲悉，中指研究院發文稱，對於地方政府來說，在當前的市場環境下，收回後能夠產生增量價值、實現資金平衡的存量閒置土地，或是地方政府在有限的資源下着力收購的重點，只有產生增量價值才能更好地發揮政策的綜合效果，使地方政府、企業、市場多方受益。若要推動地方政府加快收購存量閒置土地，當前仍有多個關鍵點有待破局。
11月11日，自然資源部對外發布《關於運用地方政府專項債券資金收回收購存量閒置土地的通知》（自然資發〔2024〕242號），明確了收購目的、收購標的物範圍、收購價格要求等多個方面，242號文落地也標誌着專項債用於土地儲備的正式重啓，解決了收購存量閒置土地的資金“卡點”問題，有助於提升地方政府收購存量土地的積極性。這項政策若能加快落實，有望取得“一舉多得”的政策效應，盤活存量土地或是促進2025年房地產開發投資、新開工企穩的關鍵。
01盤活閒置存量土地存在多項“卡點”，收購資金、收購價格等是面臨的主要困難
此前在5.17國務院政策例行吹風會上，自然資源部提出了妥善處置閒置土地、盤活存量土地的政策措施：一是允許企業按照程序合理調整規劃條件和設計要求，更好地適應市場需求；二是促進市場流通轉讓，發揮土地二級市場作用，支持預告登記轉讓和“帶押過戶”，鼓勵轉讓或者合作開發；三是支持地方按照“以需定購”原則，以合理價格收回閒置土地，用於保障性住房建設。
隨後6月自然資源部和國家發改委發佈《關於實施妥善處置閒置存量土地若干政策措施的通知》（104號文），明確了處置閒置存量土地的三個方面18條舉措，但截至目前整體實施進展緩慢。據中指調研，盤活閒置存量土地面臨多個“卡點”問題，主要包括以下幾個方面：
（1）地方政府對存量土地的盤活和退換積極性不夠，不願新增債務回購土地；
（2）多數地方政府不願意接受跨區換地，因爲涉及到不同財政主體，各區之間的利益難以協調；
（3）關於原地塊的回收價格，企業和政府難以達成一致，若按當前市場價收回，企業參與意願不高；
（4）土地類型的調規限制多，且涉及需要補交地價；
（5）部分退換地、調規項目會涉及到重新分割紅線、分宗退地，且需要徵求小區已售部分產權人的徵求意見，但目前很多城市未有操作先例，地方政府對於重新劃分紅線和分宗地塊的積極性不高。
02專項債用於收購土地，解決資金“卡點”問題，提升地方政府積極性
2019年9月國常會提出“專項債資金不得用於土地儲備和房地產相關領域、置換債務以及可完全商業化運作的產業項目”，各地停止了土儲專項債的發行。2024年10月，財政部在新聞發佈會上，明確指出“允許專項債券用於土地儲備”，11月自然資源部發布通知（242號文）鼓勵地方利用專項債收回收購存量閒置土地，意味着專項債用於土地儲備正式重啓。本次地方專項債使用範圍擴大，解決了地方政府收購存量土地的資金“卡點”問題，有助於提升地方政府收購積極性。
圖：歷年專項債用於土地儲備的政策梳理
資料來源：政府網站，中指研究院綜合整理
“242號文”明確了收購目的、收購標的物範圍、收購價格要求等多個方面，若地方政府能加快落地執行，有望產生“一舉多得”的政策效應，一是有利於地方政府提升土地資源利用效率，減少市場存量房地產用地規模，改善土地供求關係，同時部分優質項目再入市也有助於增加地方土地出讓收入；二是可以增加企業資金流動性，有利於房企集中資金用於保交房，改善市場預期，同時也有助於改善企業的土儲結構；三是可以提供滿足市場需要的新產品，進一步改善供求關係，這些均有利於促進房地產市場止跌回穩。
除此之外，收儲後形成“淨地”“優地”，也有利於補齊公共服務設施短板改善環境，滿足居住需要，同時可以騰出空間支持實體經濟發展，促進有效投資。
03加快推進地方收購存量土地，中指的破局思路
對於地方政府來說，收回後能夠產生增量價值、實現資金平衡的存量閒置土地，或是地方政府當下着力收購的重點。在當前的市場環境下，梳理清楚什麼類型的土地可以產生增量價值、如何落地增量方案等問題是破局的關鍵。
爲了加快推動地方利用專項債收回收購存量閒置土地政策落地見效，中指認爲可以從以下幾個方面破局：
第一，在落地路徑上，企業對自身地塊最爲了解，企業可以針對地塊提出方案，地方主管部門以需求增量、投資增量爲原則審覈納入儲備庫，並會同其他部門進一步立項申請專項債，更有利於提高收購效率；
第二，在城市選擇上，優先聚焦核心城市，讓有限的資源發揮更大的效果。核心城市人口持續流入，未來房地產市場仍有較大發展空間，收回的土地更能通過調規、置換等方式產生增量價值，促進市場進入新循環；
第三，在企業類型上，避免地方政府與國企平臺內部循環，加大對民企的支持力度，增加收購民企項目比例，促進收回的土地可以形成有效供給。
另外，針對收購價格，“242號文”明確收地基礎價格爲評估價和企業土地成本（包含土地成交價格+利息支出等）的就低價，最終的收購價格是在基礎價格的基礎上再給予一定幅度下調。值得關注的是，土地出讓時的起始價一般是在評估價的基礎上結合當期市場情況等因素綜合確定，收儲成本是重要依據，因此土地出讓時的起始價可以作爲土地收購價格的重要參考。